Brasília, 23/05/2013 - Em primeiro lugar, agradeço ao ministro Gilmar Mendes pelo convite para participar deste painel. Venho com a expectativa de falar um pouco da experiência como deputado membro, por diversas vezes, da Comissão de Orçamento do Congresso Nacional que tive a honra de presidir, em 2004, e também como ministro do Planejamento por quase seis anos, no governo do presidente Lula.
Hoje, desempenho outras tarefas no governo da presidenta Dilma Rousseff, estou olhando mais para a radiodifusão, para as telecomunicações e para as tecnologias associadas a estes setores. Portanto, estou meio enferrujado para esse debate sobre as questões federativas. Mas um evento como esse, com cabeças brilhantes de várias áreas, pode me servir para reaprender um pouco.
Quero começar destacando as dificuldades de acordo sobre os temas relacionados a esta questão. Claro que, conversando em tese, quase sempre estamos de acordo. No momento em que deixamos de falar em tese e nos debruçamos sobre os aspectos mais práticos, no momento em que buscamos definir as políticas concretas que regem ou irão reger a nossa federação, torna-se quase impossível encontrar o consenso.
Basta ver a dificuldade, quase impossibilidade de deliberação de temas como Reforma Tributária, repartição de receitas como, por exemplo, do Fundo de Participação dos Estados, a definição de como distribuir os recursos de royalties do petróleo, os recursos para a Saúde ou para a Educação. Por uma razão muito simples: nenhum governante pode ser convencido a abrir mão de qualquer recurso, diante da nossa realidade, onde há sempre mais demandas e os recursos dificilmente são suficientes para atendê-las.
Ouvimos há décadas reclamações contra a centralização de recursos na União, especialmente depois da Constituição de 88. Em tese, sempre há acordo quanto a isso. Mas se observarmos o que ocorre com as finanças federais, o consenso torna-se menor.
Primeiro, é bom destacar que importantes grupos de despesas também foram centralizados na União, em 88. O maior exemplo é a área de seguridade social. A Previdência e a Assistência Social são tarefas claramente federais. Política agrícola, fomento à indústria e às exportações, quem faz é o governo federal.
E é muito importante destacar que as políticas de saúde, educação e outras são sempre definidas em consonância com os conselhos deliberativos que representam a sociedade.
Além disso, lembro um dos grandes problemas é a excessiva vinculação de recursos com despesas pré-definidas. No caso da União, mais de 88% do Orçamento já é engessado, ou seja, as receitas são vinculadas a determinadas despesas, obrigatórias. Não sei como está essa questão no RS, mas quando fui secretário de Fazenda no MS, brincávamos que no RS 102% das receitas já eram vinculadas.
Outra questão sempre debatida é a da dívida pública da União, Estados e Municípios. Hoje se fala muito na necessidade de alterar a taxa de juros que os estados pagam à União, que federalizou suas dívidas na segunda metade da década de 90. É verdade que, para o cenário macroeconômico atual, os juros são altos e uma revisão se mostra necessária. Mas temos que lembrar de que, quando a União assumiu essas dívidas, os estados tinham suas finanças fora de controle. A federalização foi um ótimo negócio para os estados e também para os municípios.
Agora, vemos um discurso que parece desconsiderar isso. Dias atrás, vi matéria nos jornais com avaliação de que o subsídio dado aos estados com a renegociação passa dos R$ 200 bilhões. Com certeza é justo que se redefina a taxa de juros, mas isso deve ser feito de maneira justa também para a União. Não se pode aceitar uma deliberação onde a União saia devedora. Até porque a conta, em qualquer hipótese, irá para o cidadão contribuinte.
Ainda falando sobre a centralização de recursos, concordo que se for excessiva, devemos procurar descentralizar. Mas seria imprudente praticar o excesso no sentido oposto. Recordo que a União tem sido chamada a atender a questões importantíssimas da federação e precisa ter recursos que tornem isso possível. Cito como exemplos as catástrofes naturais ocorridas nos últimos anos em vários estados. Excesso de chuvas, tempestades devastadoras, secas, como a que assola neste momento o Nordeste do nosso país, exigem pronta intervenção do governo central. O governo não economizou em nenhuma dessas emergências. Se a resposta não foi mais rápida, em todos esses eventos, isso foi decorrência de aspectos da legislação que não puderam ser contornados.
Mas foi na grande crise de 2008 para 2009 que ficou clara a necessidade de o governo central ter capacidade de intervir e fazer políticas. Lembro perfeitamente do momento em que houve a quebra do banco Lehmann Brothers. Fomos chamados para uma reunião com o presidente Lula e ele resumidamente nos deu a seguinte orientação: se tentarmos resolver essa crise do mesmo modo que o governo agiu nas anteriores, não vai dar certo. Não podemos pensar em aumentar impostos, aumentar juros e cortar os nossos programas. Será exatamente o oposto. Precisamos dar fôlego para a economia, reduzir impostos, garantir fluxo de recursos com juros mais baixos, nos bancos e mantes os nossos programas sociais e os investimentos.
A economia sofreu um baque. Em poucos meses, quase um milhão de trabalhadores foram demitidos, mas encerramos o ano de 2009 com saldo positivo de um milhão de empregos gerados. Nossas receitas caíram por causa da recessão no primeiro semestre e das desonerações, mas garantimos aos estados e municípios recursos extras para compensar as perdas nos repasses obrigatórios.
Por vezes, ouço a crítica de que o governo federal faz desonerações que diminuem a receita também de estados e municípios. Mas se não tivéssemos agido nessa crise de 2008 e depois, nesse período todo que as sequelas ainda batem nos Estados Unidos e na Europa, teríamos vivido uma crise por aqui que devastaria as finanças de todos: União, estados e municípios.
Eu quero, antes de terminar esta milha fala comentar esse debate que se trava no Congresso Nacional sobre orçamento impositivo. Eu lembro que a proposta original é de autoria do então senador ACM, que a apresentou em 98 ou 99. Na época, eu era deputado de oposição e fui chamado por ele, que presidia o Senado para dar opinião sobre o assunto. E o senador ACM apresentou uma proposta de orçamento impositivo para União, estados e municípios, abrangendo todas as despesas, de todos os poderes.
Isso pode ser uma alternativa, lembro que era simpático a essa proposta. Hoje, vejo que falta à PEC uma coisa essencial que é determinar que as despesas sejam rigorosamente adequadas às receitas. Sem corrigir essa omissão, creio que seria difícil que a proposta fosse implementada.
Agora, soube pelos jornais que o que se discute no Congresso é uma versão adaptada dessa PEC, tornando obrigatória apenas a execução da emendas aprovadas pelo Congresso Nacional, no orçamento federal. Isso é o que se está debatendo. Tentei obter uma cópia do texto, não estava disponível ainda. Com todo o respeito, considero difícil que se sustente uma coisa assim, tanto do ponto de vista da constitucionalidade quanto da sua execução, na prática.
Pensemos juntos: o que mais se pratica hoje, na votação do orçamento, é reestimar as receitas para que seja possível emendar com despesas, já que a maior parte dos gastos é impossível de comprimir. Não se pode cortar gastos com pessoal, previdência, educação, saúde e vários outros. Então, aumenta-se a receita para que se possa incluir as emendas.
Se o orçamento for impositivo no seu conjunto, com receitas e despesas equilibradas, é uma coisa. Agora, incluir despesas obrigatórias sem garantir esse equilíbrio será uma temeridade.
Além disso, como funcionará isso na prática? O parlamentar inclui uma emenda no orçamento do ministério e este tem a obrigação de executá-la? E quem será o responsável, em caso de algum problema com a emenda? O ministro, seus assessores? Ou o parlamentar? E se a emenda não for executado por problemas técnicos? Por exemplo, falta de projeto, como fica?
Além disso, é muito comum a prática de apresentar emendas com valores menores do que os projetos a que se destinam. Por exemplo, um parlamentar apresenta uma emenda de R$ 500 mil para uma obra que custa cinco milhões. Será obrigatório executar uma parte da obra, sem garantia de recursos para completa-la depois?
Tem outros aspectos ainda a observar: quando eu fui nomeado ministro do Planejamento, cada parlamentar podia apresentar emendas ao orçamento no total de R$ 2 milhões por ano. Hoje esse limite subiu para R$ 15 milhões por ano. Pergunto: as emendas impositivas teriam limite definido previamente ou passariam por reajustes periódicos como tem ocorrido?
Bem, mas não quero ser taxativo a respeito dessas questões. Estou colocando alguns pontos de vista que refletem mais minha experiência parlamentar e no executivo. E acima de tudo, minha convicção de que esta é mais uma questão delicada envolvendo a administração pública que somente poderá ser resolvida com muito diálogo e boa vontade de todas as partes.
Não busquemos soluções fáceis, pois elas não existem, nesse caso. Vamos somar esforços das instituições e da sociedade para aprimorar as nossas regras, tanto quanto possível, dentro da nossa regra maior, que é a democracia.
Parabenizo o Instituto Brasiliense de Direito Público pela iniciativa de realizar este seminário internacional. Com certeza este evento nos dará elementos preciosos para avançar no aperfeiçoamento destas questões.
Muito obrigado!
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